Kecukupan Pengungkapan Pada Laporan Keuangan Pemerintah, Who Cares?

Audit yang dilaksanakan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) terhadap penyajian laporan keuangan pemerintah, baik pemerintah pusat, kementerian dan lembaga maupun pemerintah daerah merupakan suatu keharusan sebagaimana amanat Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 8 Tahun 2006 Pasal 11 (3). Hal ini karena laporan keuangan pemerintah merupakan bentuk pertanggungjawaban (responsibility) dan akuntabilitas (accountability) pemerintah kepada publik, lebih khusus kepada masyarakat (Halim, 2014).

Sebagai acuan dalam menyusun LKPD,  pemerintah mengeluarkan PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP yang kemudian diperjelas dalam bentuk Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). SAP ini kemudian menetapkan berbagai kriteria pengungkapan wajib (mandatory disclosure) pada akun-akun tertentu untuk diungkapkan dalam laporan keuangan pemerintah. Berdasarkan SAP Tahun 2020 menetapkan berbagai kriteria pengungkapan wajib pada akun Persediaan, Investasi, Aset Tetap, Konstruksi Dalam Pengerjaan (KDP), Aset Tak Berwujud, dan Kewajiban. Berdasarkan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara Pengungkapan wajib juga merupakan salah satu indikator bagi BPK dalam memberikan opini.

Pengungkapan informasi pada laporan keuangan pemerintah disajikan pada Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK) sebagai bagian inti yang tidak terpisahkan dari komponen laporan keuangan agar dapat memperjelas pos laporan keuangan (Republik Indonesia 2010) yakni: (1) laporan pelaksanaan anggaran yang terbagi atas Laporan Realisasi Anggaran (LRA) dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LPSAL); serta (2) laporan finansial yang terbagi atas Neraca, Laporan Operasional (LO), Laporan Arus Kas (LAK) serta Laporan Perubahan Ekuitas (LPE).  Pengungkapan tersebut merupakan bagian dari akuntabilitas pemerintah, karena peningkatan akuntabilitas dan transparansi melalui Financial Report Quality pemerintah berpotensi memperkuat langkah-langkah pencegahan korupsi yang melibatkan pejabat pemerintah (Rakhman and Wijayana, 2019).

Kecukupan pengungkapan dalam penyajian CaLK selain sebagai pemenuhan kewajiban terhadap regulasi, seharusnya menjadi tanggung jawab moral pemerintah terhadap masyarakat atas pengelolaan dan pertanggungjelasan kekayaan yang diamanatkan oleh masyarakat baik yang dihasilkan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) maupun dari luar APBD. Hal tersebut dikarenakan laporan keuangan lebih khusus pada sektor publik, dituntut dapat memberi jaminan atas penggunaan dan pengelolaan bahwa pemanfaatan sumber daya telah dilaksanakan sesuai ketentuan yang berlaku (Halim, 2014). Selain itu, pengungkapan yang disajikan dalam CaLK dapat meningkatkan public acceptance atas pengelolaan birokrasi, karena memuat berbagai penjelasan dan informasi penting. Untuk hal-hal tertentu terkadang birokrasi dianggap tidak berjalan dengan baik, jarang bisa mencapai tujuan atas program yang direncanakan, bukan karena pemerintah benar-benar gagal, melainkan karena informasi tidak tersampaikan dengan baik kepada publik (Bourn, 2007).

Hubungan Pengungkapan dengan Opini

BPK sebagai lembaga yang independen wajib menjadikan UU 15/2006 sebagai acuan BPK dalam pelaksanaan tugas audit. Tujuan dilakukannya audit oleh BPK sejalan dengan tujuan penyajian laporan keuangan oleh pemerintah, yakni untuk menciptakan tata kelola keuangan yang akuntabel dan transparan. Ketercapaian tujuan tersebut salah satunya tercermin dalam opini yang dihasilkan, dengan harapan opini yang diperoleh dapat meningkat dari tahun ke tahun.

Kriteria dalam pemberian opini telah ditetapkan dalam standar pemeriksaan, yang salah satunya merupakan kecukupan pengungkapan. Namun dalam praktiknya, auditor membutuhkan professional judgement dalam mempertimbangkan hal-hal yang dianggap dapat dipertimbangkan sebagaimana yang tertuang dalam Pernyataan Standar Pemeriksaan 200 Paragraf 21 (BPK, 2017).

Kecukupan pengungkapan berarti pemerintah selaku entitas akuntansi telah cukup jelas menginformasikan berbagai hal terkait penyajian laporan keuangan, sehingga pembaca laporan keuangan lebih khusus auditor BPK meyakini kewajaran nilai yang disajikan (Suwarjuwono & Ritonga, 2017). Oleh karenanya, pengungkapan yang memadai diharapkan betul-betul dijadikan bahan pertimbangan oleh BPK dalam pemberian Opini. Kecukupan pengungkapan juga merupakan bagian dari transparansi pemerintah daerah, sebagaimana pendapat Piotrowski (2007) bahwa transparansi merupakan mekanisme yang digunakan untuk meningkatkan good governance dalam pelayanan publik, yang memiliki efek positif pada persepsi publik terhadap pemerintahan.

 Indeks Hasil Pemeriksaan pada tabel disamping menunjukan bahwa terdapat perbaikan dalam laporan keuangan karena entitas pemerintahan yang memperoleh opini WTP semakin bertambah setiap tahunnya. Sampai dengan tahun 2019, hanya terdapat tujuh pemerintah kabupaten dan satu kementerian yang memperoleh opini Tidak Memberikan Pendapat, yang dapat diasumsikan bahwa entitas tersebut paling tidak memenuhi standar yang ditetapkan termasuk standar kecukupan pengungkapan.

Perkembangan opini dari tahun ke tahun ini disertai dengan penyajian informasi temuan yang diperoleh selama pemeriksaan, yang berkaitan dengan ketidakpatuhan terhadap perundang-undangan serta kelemahan sistem pengendalian intern. Namun, tidak secara eksplisit memuat terkait kecukupan pengungkapan informasi laporan keuangan, padahal sama-sama diatur dalam UU 15/2004 sebagai dasar kriteria pemberian opini.

Rendahnya Tingkat Pengungkapan di Indonesia dan Negara Lainnya

Penelitian terkait tingkat kecukupan pengungkapan laporan keuangan pemerintah pernah dilakukan oleh Martani and Lestiani (2012) yang menunjukan bahwa klasifikasi pemerintah daerah dan pendapatan transfer dari pemerintah pusat mempengaruhi kecukupan pengungkapan pada laporan keuangan, namun tidak demikian dengan kompleksitas dan tingkat kekayaan pemerintah daerah serta temuan audit. Hendriyani and Tahar (2015) menunjukan bahwa Tingkat ketergantungan, Pendapatan Asli Daerah (PAD), dan Temuan Audit  tidak signifikan mempengaruhi kecukupan pengungkapan pada laporan keuangan pemerintah provinsi. Ghaniyyu & Mahmud (2015) melakukan penelitian dan menemukan tingkat kecukupan pengungkapan mempunyai hubungan positif dengan umur pemerintah daerah. Penelitian berkaitan dengan persentase tingkat pengungkapan akun pada laporan keuangan pemerintah juga dilakukan oleh Iqbal (2016), Sutono (2016), Suwarjuwono & Ritonga (2017) serta Veranti (2018) dengan kesimpulan bahwa tingkat pengungkapan wajib yang dilakukan oleh pemerintah rata-rata cukup rendah karena hanya pada rentang 35% sampai dengan 50% dan tidak ada perbedaan signifikan atas pengungkapan antar LKPD yang diberikan opini WTP dengan opini WTP dan TMP. Peneltian Iqbal (2016), membuktikan bahwa kecukupan pengungkapan tidak dipertimbangkan oleh auditor dalam perumusan opini karena dianggap tidak material. Dari penelitian-penelitian tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa, pemberian opini WTP oleh BPK tidak menjamin bahwa pengungkapan informasi pada laporan keuangan telah disajikan sesuai kriteria yang ditetapkan.

Tidak hanya di Indonesia, penelitian di beberapa negara lainnya menunjukan bahwa pengungkapan informasi memang belum menjadi perhatian, baik oleh penyusun laporan keuangan maupun pemeriksa. Penelitian yang dilakukan oleh Kanapickiene & Keliuotyte (2019) pada laporan keuangan Kotamadya di Lithuania (Eropa Utara) menunjukkan bahwa kualitas pengungkapan informasi laporan keuangan rendah dengan tingkat pengungkapan 37,87% dari informasi wajib. Di Kanada, dari seluruh pemerintah lokal, kurang dari sepertiga kotamadya yang menyajikan informasi laporan keuangan yang komprehensif, temuan tersebut mendukung penelitian internasional yang diterbitkan sebelumnya bahwa indeks pengungkapan secara keseluruhan masih rendah, sehingga menimbulkan pertanyaan tentang akuntabilitas dan kerangka konseptual terkait pelaporan pemerintahan Kanada  (Blanco et al., 2011). Demikian pula dengan hasil penelitian Ojeka et al., (2016) yang menemukan tidak memadainya pengungkapan yang dilakukan dalam laporan keuangan pemerintah di Nigeria.

Tanggungjawab Laporan Keuangan, Pengungkapan dan Pertanggungjelasan.

Laporan keuangan pemerintah pada prinsipnya disusun dan disajikan berdasarkan prinsip yang berterap sebagaimana ketentuan pada SAP. PSAP 01 mendefinisikan bahwa laporan keuangan merupakan laporan terstruktur mencakup posisi dan kondisi keuangan dan transaksi yang dilakukan oleh pemerintah. Penyusunan laporan keuangan dimaksudkan untuk menyediakan informasi yang relevan terkait: posisi dan kondisi keuangan pemerintah, sumber daya ekonomi yang digunakan dalam pelaksanaan kegiatan operasional pemerintah, ketercapaian program dan kegiatan yang direncanakan, serta untuk mengevaluasi kinerja, efektivitas dan efisiensi kegiatan operasional pemerintah (PSAP 01, Par 9). Tanggungjawab pelaporan keuangan ditujukan kepada berbagai kelompok pengguna yakni masyarakat, lembaga pemeriksa dan  pengawas serta wakil rakyat, pihak yang memberi donasi/hibah, pihak yang berperan dalam memberikan pinjaman, dan/atau pihak yang akan berinvestasi,serta untuk tingkatan pemerintah diatasnya.

Mardiasmo (2018) berpendapat bahwa penyusunan laporan keuangan sebagai bagian dari transparansi untuk mendukung terwujudnya akuntabilitas publik, dalam bentuk pertanggungjelasan. Oleh karenanya, penting untuk memperhatikan pengungkapan informasi yang disajikan. Beberapa pendapat menyatakan bahwa, pengungkapan penting lebih dari sekedar pemenuhan kewajiban pada regulasi tetapi merupakan bentuk pertanggungjelasan pemerintah kepada masyarakat atas sumberdaya yang dipercayakan oleh masyarakat kepada pemerintah untuk dikelola, baik sumber daya yang datangnya dari APBN/D maupun dari luar APBN/D. Bagaimana sumber daya tersebut dikelola untuk kepentingan publik, telah menghasilkan apa, telah mencapai apa, dan apa sumbangsihnya untuk ketercapaian tujuan bernegara, semestinya dituangkan pada pengungkapan informasi dalam Catatan atas Laporan Keuangan yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari laporan.

Sebagaimana yang tertuang dalam Kerangka Konseptual pada PSAP, Pengungkapan terdiri dari pengungkapan wajib (mandatory disclosure), pengungkapan wajar (fair disclosure), dan pengungkapan lengkap (full disclosure). Jika merujuk pada teori akuntabilitas, akuntabilitas merupakan kewajiban lembaga sektor publik untuk mengutamakan pertanggungjawaban kepada masyarakat (horizontal), tidak hanya mengutamakan pertanggungjawaban kepada otoritas diatasnya (vertikal) (Turner and Hulme 1997 dalam Sarker (2006). Suwardjono, (2005) lebih mendefinisikan akuntabilitas sebagai pertanggungjelasan. Sedangkan menurut Mardiasmo (2018) akuntabilitas merupakan sebuah kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan maupun kegagalan dalam mencapai tujuan organisasi. 

Sebagai contoh pertanggungjelasan yang perlu dituangkan dalam pengungkapan pada akun investasi. Pada konteks pemerintahan, berdasarkan PSAP 06 Paragraf 6, investasi dilakukan dengan tujuan untuk memperoleh manfaat sosial dan manfaat ekonomi seperti deviden, royalti, bunga, dan sebagainya agar dapat menunjang kapasitas keuangan pemerintah dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat (KSAP, 2020). Manfaat sosial yang dimaksud merupakan manfaat yang sulit diukur dengan satuan moneter, namun berpengaruh terhadap peningkatan pelayanan pemerintah kepada publik (Halim, 2014). Misalnya dana bergulir yang diberikan pemerintah kepada masyarakat yang pada prinsipnya lebih mengedepankan manfaat sosial dibandingkan manfaat ekonomi. Dana bergulir yang diberikan ini kemungkinan sulut digulirkan atau dikembalikan tepat waktu, bahkan berpotensi tidak dapat dikembalikan secara utuh sehingga bisa menyebabkan akun investasi pada neraca pemerintah menjadi berkurang dari yang seharusnya. Manfaat sosial inilah yang kemudian menjadi pembeda tujuan berinvestasi antara publik sektor dengan privat sektor yang mempunyai tujuan semata-mata untuk memperoleh manfaat ekonomi.

Peran Penyusun Laporan Keuangan, Auditor Internal, dan Auditor Eksternal.

Berdasarkan IHPS, sebagaimana yang ditampilkan dalam Tabel 1, diketahui bahwa tahun 2017 BPK melakukan audit atas 87 LKKL dan 542 LKPD, dengan 490 (78%) entitas memperoleh opini WTP; 199 (19%) entitas dengan opini WDP; dan 20 (3%) entitas dengan opini TMP. Di tahun 2018, pemeriksaan dilakukan pada 86 LKKL dan 542 LKPD dengan 542 (83%) entitas memperoleh opini WTP; 90 (14%) entitas dengan opini WDP; dan 14 (2%) entitas dengan opini TMP.  Sedangkan pada tahun 2019 pemeriksaan telah dilakukan pada 87 LKKL dan 542 LKPD dengan 569 (90%) entitas memperoleh opini WTP, 52 (8%) entitas dengan opini WDP, dan 8 (1%) entitas dengan opini TMP. WTP merupakan opini paling baik, disusul dengan WDP, TMP dan TW. Hasil pemeriksaan menunjukan kenaikan jumlah entitas yang  memperoleh opini WTP dari tahun ke  tahun.  Opini WTP ini kemudian menjadi salah satu indikator perbaikan tata kelola keuangan pemerintahan.

Sumber: IHPS Semester I dan II Tahun 2020

Kriteria dalam pemberian opini telah ditetapkan dalam standar pemeriksaan yang salah satunya merupakan kecukupan pengungkapan (Republik Indonesia, 2004). Namun dalam praktiknya, auditor membutuhkan professional judgement dalam mempertimbangkan hal-hal yang dianggap dapat dipertimbangkan. Semakin meningkatnya entitas kementerian/lembaga dan pemerintah daerah yang memperoleh opini WTP belum bisa dijadikan pegangan bahwa tingkat kecukupan pengungkapan wajib telah dilakukan sebagaimana yang diatur dalam SAP. Hal tersebut tergambar dari hasil-hasil penelitian yang telah dilakukan.

Permasalahan tingkat kecukupan pengungkapan sejauh ini diduga karena secara sistem tidak terlalu diperhatikan, baik oleh unit akuntansi dan pelaporan selaku yang menyusun laporan keuangan pemerintah, inspektorat selaku entitas yang melakukan reviu atas laporan keuangan sebelum diserahkan kepada BPK untuk diperiksa, maupun BPK selaku auditor eksternal yang melakukan pemeriksaan. Meskipun telah secara eksplisit dan rinci diatur dalam PSAP, namun masih saja belum menjadi fokus penyajian dan pemeriksaan.

Sejauh ini belum ada penelitian yang dilakukan berkaitan dengan mengapa entitas pemerintah dalam hal ini unit akuntansi dan pelaporan serta inspektorat kurang memperhatikan kecukupan pengungkapan, apakah kurangnya informasi PSAP yang disosialisasikan, ataukah memang merasa tidak begitu penting dibandingkan dengan saldo atas akun-akun, atau karena hal lainnya. Sayangnya, BPK yang menganggap pengungkapan bukan sebagai hal material justru memperparah fenomena ketidakcukupan pengungkapan informasi laporan keuangan pemerintah.

Jika secara sistem etitas pemerintah mengetahui tentang ada dan perlunya kecukupan pengungkapan, kedepan tingkat pemenuhan kecukupan pengungkapan akan lebih baik, tidak hanya pada tataran pengungkapan wajib, namun bisa memenuhi pengungkapan penuh. Perlu adanya kerja sama saling mengingatkan terkait kecukupan pengungkapan, jika unit akuntansi dan pelaporan sekonyong-konyong tidak mengetahui terkait aturan ini, maka inspektorat selaku auditor internal dan BPK selaku auditor eksternal seharusnya lebih sadar akan kewajiban pengungkapan ini. 

So..?

Pengungkapan wajib atas informasi laporan keuangan pemerintah telah diatur secara eksplisit dan rinci dalam SAP, namun sejauh ini penelitian berkaitan dengan pengungkapan wajib yang dilakukan oleh pemerintah menunjukan pengungkapan masih dibawah 50%. Kecukupan pengungkapan juga merupakan salah kriteria dalam pemberian opini oleh BPK sebagaimana ditetapkan dalam UU Nomor 15 Tahun 2011, sayangnya terdapat hasil penelitian yang mengungkapkan bahwa BPK menganggap pengungkapan bukanlah hal yang material (Iqbal, 2016).

Kurangnya kecukupan pengungkapan disinyalir karena secara tersistem, entitas pemerintahan sama-sama tidak mengetahui atau bahkan menganggap pengungkapan bukanlah hal yang begitu penting meskipun secara eksplisit dan rinci telah dijabarkan dalam PSAP. Padahal, kembali lagi bahwa kecukupan informasi laporan keuangan lebih dari sekedar pemenuhan kewajiban kepada regulasi, melainkan pertanggungjawaban dan pertanggungjelasan kepada publik, lebih khusus masyarakat atas sumber daya yang dipercayakan dikelola oleh pemerintah, baik sumber daya yang berasal dari APBN/APBD maupun non APBN/D.

Sependek pandangan saya, agar kecukupan pengungkapan semakin baik, diperlukan kerja sama antar entitas. Sosialisasi atas setiap kebijakan, kepedulian unit akuntansi dan pelaporan untuk mencari informasi dan mempelajari kebijakan, auditor internal selaku yang me-reviu laporan keuangan serta BPK agar lebih jeli melihat aturan yang teah ditetapkan. Dengan begitu, tingkat kecukupan pengungkapan dapat menunjang kualitas laporan keuangan.

Auditor internal dan BPK sebagai lembaga pemeriksa, seharusnya mempertimbangkan tingkat kecukupan pengungkapan, jikapun pada laporan keuangan unaudited pemerintah belum menyajikan tingkat kecukupan pengungkapan sebagaimana yang diwajibkan, maka BPK dapat memberikan masukan korektif selama pemeriksaan dilakukan, sehingga pada laporan keuangan audited, tingkat pengungkapan dapat sesuai dengan kriteria yang ditetapkan dalam PSAP.

Disclaimer: Tulisan berdasarkan persepsi pribadi setelah selalu merasa "ditampar" pas belajar bareng Pak Ucok 😅