Desentralisasi Fiskal: Mendorong pertumbuhan ekonomi daerah atau malah bikin ketergantungan?

Desentralisasi dalam lingkup pemerintahan merupakan pelimpahan wewenang oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk mengurus dan mengatur urusan pemerintahan. Salah satu bentuk desentralisasi adalah Desentralisasi Fiskal. UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan (revisi terakhir UU 32 dan UU 33/2004) menjadi acuan dilaksanakannya desentralisasi fiskal. Lewat kebijakan tersebut, pemerintah daerah memiliki wewenang untuk menggali pendapatan dan melakukan peran alokasi dalam menetapkan prioritas pembangunan daerahnya secara mandiri. 

Pelaksanaan desentralisasi fiskal dengan segala kewenangan yang diberikan diharapkan dapat memberi manfaat yang maksimal, terlebih jika disertai kemampuan finansial daerah otonom yang memadai.

Tak hanya kaitannya dengan pendapatan, kewenangan juga mencakup belanja daerah. Belanja dengan menerapkan konsep-konsep pengalokasian anggaran yang tepat tentunya akan menciptakan hasil yang efektif, misal dengan konsep money follow function. Konsep ini secara sederhana menjelaskan bahwa alokasi anggaran harus didasarkan pada fungsi masing-masing satuan kerja (satker).

Akan lebih optimal jika suatu proyek/pekerjaan dilakukan tidak hanya oleh satu satker, melainkan dikerjakan secara bersama dengan porsi pembagian sesuai bidang pekerjaan dan keahlian masing-masing satker. Money follow function juga akan mengefisienkan pengalokasian anggaran karena overlapping fungsi pada kegiatan dapat dihindari, meskipun jika dievaluasi, masih banyak daerah otonom yang belum mampu menerapkan konsep ini dengan baik.

Sayangnya, tak jarang kewenangan desentralisasi dari sisi belanja (expenditure) ini, justru menjadikan amanat desentralisasi yang dicita-citakan di awal menjadi terpinggirkan karena memicu munculnya praktek dinasti penguasa di daerah-daerah, karena belanja harus menyesuaikan dengan “petunjuk” pimpinan. Belum lagi pemikiran sebagian pemerhati yang berpendapat bahwa kebijakan desentralisasi fiskal terkait transfer ke daerah menyebabkan ketergantungan daerah kepada pemerintah pusat.

Menanggapi hal tersebut, pemerintah pusat kemudian membuat berbagai kebijakan yang bersifat antisipasif dan reaktif. Pengalokasian besaran Dana Desa sebagai pemenuhan amanat UU 6/2014, menjadi salah satu usaha Pempus dalam me-minimalisir kesewenangan pemda dalam hal pengalokasian belanja.

Meskipun, munculnya “desentralisasi” baru atas pengelolaan Dana Desa tersebut seolah disambut euphoria berlebihan oleh Pemerintah Desa, yang akhirnya membuat pemberian Dana Desa seolah-olah menjadi momok yang mengancam aparat desa karena pengelolaan keuangan yang kurang baik, misal Badan Usaha Milik Desa (BUMDes) yang bangkrut. 

Kebijakan antisipatif lainnya juga dapat dilihat dari konsistensi pemerintah pusat dalam hal ini Kementerian Keuangan untuk menggunakan formula dalam perhitungan Transfer ke Daerah (TKDD) dalam bentuk Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Bagi Hasil (DBH) dan Dana Insentif  Daerah (DID).

Dilihat dari sisi besaran alokasi anggaran dalam APBN, alokasi Transfer ke Daerah dan Dana Desa (TKDD) cenderung menurun dalam lima tahun terakhir, karena adanya efisiensi dalam pengalokasian anggaran TKDD, terlebih pada tahun 2020 dan 2021 disaat Indonesia sedang dilanda pandemi Covid-19, hal ini dikarenakan adanya anggaran yang semula telah dialokasikan untuk TKDD dialihkan ke alokasi anggaran untuk penanganan Covid-19 serta Pemulihan Ekonomi Nasional (PEN). Jika dilihat dari data, sesuai  PP 113/2020 tentang APBN Tahun 2021, besaran anggaran TKDD telah mencapai Rp795,48. Nilai tersebut mencapai 28,93% dari total anggaran yang dialokasikan untuk Belanja Negara yang mencapai  Rp2.750,03 triliun. Sedangkan tahun 2020, dialokasikan sebesar Rp763,93 atau 30,07% dari total alokasi anggaran Belanja Negara (APBN Kita, Maret 2021). Berikut menggambarkan proporsi alokasi TKDD terhadap Total Belanja Negara tahun 2017-2021.

 

Untuk tahun 2021 alokasi TKDD meningkat sekitar 4,1% dibandingkan alokasi tahun 2020. Alokasi TKDD tahun 2021 terbagi atas transfer ke daerah dengan besaran Rp723,48 triliun dan dana desa sebesar Rp72,00 triliun, dengan rincian transfer ke daerah terbagi atas: (1) DAU sebesar Rp390,29 triliun; (2) DAK Fisik sebesar Rp65,25 triliun; (3) DAK Nonfisik sebesar Rp131,18 triliun; (4) DBH sebesar Rp101,96 triliun; (5) Dana Otonomi Khusus, Dana Tambahan Infrastruktur dalam rangka Otsus dan Dana Keistimewaan sebesar Rp21,30 triliun; dan (6) DID sebesar Rp13,50 triliun. 

    

Menelisik beberapa penelitian, penerapan desentralisasi fiskal yang telah berjalan  selama 20 tahun ini, secara umum membawa dampak positif terhadap perkembangan ekonomi daerah, terlebih untuk daerah-daerah pemekaran.

Nilai perkembangan ini semakin tumbuh optimal jika anggaran yang diterima oleh pemda dialokasikan dengan benar, terutama dengan melakukan belanja pada sektor yang dapat memicu kegiatan ekonomi, sehingga dapat menambah nilai pertumbuhan ekonomi dari sisi pemda secara mandiri.

Lantas? Apakah Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal membuat Pemda ketergantungan terhadap Dana Transfer dari Pemerintah Pusat?

Dengan besaran porsi TKDD yang dialokasikan, bisa diartikan bahwa pemerintah pusat terus menaruh kepercayaan dan harapan tinggi kepada pemda agar secara mandiri menjalankan kewenangan yang dilimpahkan kepada daerah.

Namun kondisi yang rill nya kurang sesuai dengan apa yang diharapkan. Kebijakan desentralisasi fiskal ini terindikasi menjadikan daerah menjadi ketergantungan terhadap dana transfer dari pemerintah pusat. Secara rata-rata nasional sampai dengan tahun anggaran 2019, ketergantungan APBD terhadap TKDD mencapai  80,1%, sementara, kontribusi Pendapatan Asli Daerah (PAD) hanya ada pada kisaran 12,87% (Pidato Menteri Keuangan, 2019).

Ketergantungan paling menonjol terjadi pada pemerintah daerah kota dan kabupaten. Padahal, pada tataran level kota dan kabupaten inilah titik utama desentralisasi fiskal dan otonomi daerah diletakkan, *kata UU 33/2004.

Studi empiris oleh Bank Dunia (2001) menunjukkan tingginya ketergantungan pada adanya transfer ke daerah justru berbanding terbalik dengan perbaikan governance di daerah. Dalam artian, pemerintah daerah lebih berhati-hati dalam mengalokasikan sumber dana PAD dibandingkan dana transfer yang diterima. Kondisi tersebut memunculkan pertanyaan dan persepsi bahwa “apakah desentralisasi fiskal dan otonomi daerah di Indonesia telah diterapkan dan dikelola dengan efektif? Bukankah Pemda yang berhasil adalah yang mampu membiayai belanjanya sendiri melalui PAD yang diperoleh?

 Persentase ketergantungan terhadap dana transfer ini diperparah, paling besar disumbang oleh daerah-daerah pemekaran, dan bahkan daerah yang sudah lebih dari sepuluh tahun dimekarkan. Misalnya, Kabupaten Bolaang Mongondow Utara yang secara administratif merupakan bagian dari Provinsi Sulawesi Utara. Berdasarkan Data sejak tahun 2015 sampai dengan tahun 2021, proporsi PAD hanya pada kisaran angka 5% dari total pendapatan. Sedangkan pendapatan transfer menyumbang persentase pendapatan sampai dengan 90% dari total pendapatan. Perbandingan dari tahun ke tahun diuraikan pada grafik berikut.

Grafik tersebut menunjukkan bahwa Kabupaten Bolaang Mongondow Utara sangat tergantung pada pendapatan transfer dari pemerintah pusat. 

 

Meski demikian, pemda terus berupaya mengoptimalkan realisasi Pendapatan Asli Daerah, hal ini dibuktikan dengan adanya peningkatan yang ditunjukkan sejak tahun 2015 yang hanya mencapai Rp14,14 miliar menjadi Rp26,57 miliar pada tahun 2020, yang artinya mengalami peningkatan sebesar 53,22% dalam lima tahun terakhir.

Mengapa Daerah Tidak Bisa Mengoptimalkan PAD-nya?

Pada dasarnya, semakin besar sumbangan PAD pada APBD akan menunjukkan semakin kecilnya tingkat ketergantungan pemerintah daerah kepada pemerintah pusat. Dalam perkembangannya, dari komponen-komponen PAD, pajak dan retribusi daerahlah yang paling besar berkontribusinya dibandingkan dengan hasil pengelolaan kekayaan daerah dan lain-lain PAD yang sah, hingga muncul anggapan bahwa PAD identik dengan pajak dan retribusi daerah. Oleh karenanya, pemerintah daerah lebih cenderung mengoptimalkan sumber-sumber PAD dari sumber pajak dan retribusi daerah dibandingkan dengan sumber PAD yang lain. 

Meskipun tidak bisa dijadikan alasan penyebab PAD tidak optimal, namun memang terdapat beberapa kebijakan pemerintah pusat yang membuat potensi PAD menjadi berkurang. Sebut saja adanya Peraturan Menteri Dalam Negeri 22/2016 yang mengharuskan pemerintah daerah meniadakan penarikan Retribusi Izin Gangguan (HO) dengan alasan agar mempermudah industri untuk berkembang, kemudahan untuk berinvestasi, dan penyederhanaan perizinan.

Kembali ke Tujuan bernegara

Jika dikembalikan ke tujuan bernegara, sesuai amanat UUD 1945 alinea ke IV, dan ditegaskan kembali dalam UU 17/2003 tentang Keuangan Negara Pasal 7 (2) dan Pasal 12 (2) yang secara eksplisit mengungkapkan bahwa APBN berpedoman kepada rencana kerja pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara, maka idealnya ketergantungan daerah terhadap transfer dari pemerintah pusat ini dapat dianggap sebagai kewajiban positif pemerintah pusat dalam membantu pemerintah daerah untuk sama-sama bekerja sama dalam pencapaian tujuan bernegara. Melayani publik dan memberikan manfaat sosial sebagai salah satu tujuan bernegara, membuat saya memandang fenomena ketergantungan pemda terhadap pendapatan transfer dari pemerintah pusat ini tak semata-mata sebagai kegagalan pemda ataupun kegagalan pemerintah pusat dalam membina pemda.

Jika kembali ke tujuan bernegara, untuk hal-hal tertentu, pemerintah sebagai pelayan publik memang selayaknya lebih memprioritaskan manfaat sosial ketimbang manfaat ekonomi.

Kondisi ketergantungan daerah ini saya analogikan seperti pemerintah daerah khususnya di kabupaten yang dikenal rawan bencana kekeringan, yang terus mengucurkan dana penyertaan modal kepada perusahaan daerah contohnya PDAM, meskipun perusahaan tersebut tidak kunjung memperoleh keuntungan sebesar yang diharapkan dibandingkan apabila pemda tersebut berinvestasi penyertaan modal ke Bank Daerah yang dapat menghasilkan deviden yang tinggi yang tentunya dapat menyumbang peningkatan PAD. Dalam kasus mengejar deviden ini, manfaat ekonomilah yang dikejar.

 

Sebaliknya, investasi penyertaan modal yang diberikan kepada PDAM lebih cenderung mengejar manfaat sosial. Penyertaan modal tersebut dapat digunakan oleh pemda melalui PDAM untuk memastikan bahwa air dapat terus mengalir dan dimanfaatkan oleh masyarakatnya, sedangkan mayoritas masyarakat berpenghasilan kecil sehingga kurang mampu untuk membayar tagihan, yang menyebabkan PDAM tidak dapat menghasilkan “sumbangan” pendapatan kepada pemda atau bahkan rugi.

 

Pemda yang terus memberikan penyertaan modal kepada PDAM meskipun menghasilkan rugi, tentunya mempertimbangkan manfaat sosial yang dihasilkan. Hal seperti ini tentunya priceless,  jikapun diukur setiap manfaat sosial dan dikonversikan ke nilai moneter (misalnya pemberian bantuan kepada masyarakat akibat kekeringan karena tidak tersedianya air dari PDAM), maka tidak dapat dipungkiri adanya kemungkinan bahwa nilai moneter atas manfaat sosial tersebut dapat lebih besar dibandingkan dengan manfaat ekonomi yang dihasilkan dari deviden atas penyertaan modal pada bank daerah. Tentunya analogi ini terlepas dari apakah rugi yang dihasilkan PDAM tersebut dikarenakan ada fraud atau sejenisnya.

Dana transfer juga tidak semata-mata hanya dana yang diberikan secara cuma-cuma oleh pemerintah pusat, terdapat jenis dana transfer yang sifatnya diusahakan oleh pemerintah daerah misalnya (1) Dana Insentif Daerah (DID), DID diberikan kepada daerah-daerah yang memiliki prestasi, dalam hal ini mencapai poin-poin indikator dan ketentuan yang dipersyaratkan oleh pemerintah pusat, diantaranya: Opini BPK atas pemeriksaan LKPD; penetapan Perda APBD yang tepat waktu; penerapan e-Government; Angka Partisipasi Murni (APM) sekolah menengah; sumber air minum dan akses sanitasi yang layak; dan penanganan stunting; (2)  Dana Bagi Hasil (DBH) yang merupakan pembagian proporsional dari sumber daya daerah yang dikelola secara nasional. Kedua dana transfer tersebut  tidak seperti dana transfer  DAU, DAK dan Dana Desa.

Seiring dengan berjalannya waktu, pemerintah pusat semakin memperketat aturan dalam penyaluran dana transfer, tidak terkecuali DAU dan DAK. Tentunya keputusan ini dilakukan berdasarkan hasil evaluasi dan pemantau yang dilakukan. Hal ini dilakukan agar pemerintah daerah dapat lebih efisien dan betanggungjawab atas pengelolaan dana transfer, dan juga agar tidak terjadi idle money belebih di pemerintah daerah. Terbukti dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Keuangan (PMK) yang mengatur tentang tata cara penyaluran Transfer ke Daerah dan Dana Desa dan terus diperbaharui tahun ketahun. Untuk penyaluran DAU misalnya, pemerintah daerah diharuskan menyampaikan Laporan Penggunaan DAU setiap sebagai persyaratan penyaluran DAU bulan berikutnya. Begitupun dengan penyaluran DAK, pemda diwajibkan menyampaikan Laporan Penyerapan per-tahapan sesuai dengan progress pekerjaan yang dipersyaratkan, agar DAK tahap berikutnya dapat disalurkan. 
 

Dari cerita panjang diatas, dapat ditarik kesimpulan bahwa desentralisasi fiskal pada dasarnya merupakan penggerak utama pertumbuhan ekonomi di daerah, lebih khusus terkait dengan Dana Transfer dalam bentuk TKDD. Sesuai amanat peraturan, minimal 20% dari Belanja Daerah harus dialokasikan untuk Bidang Pendidikan (UU Nomor 20 Tahun 2003), minimal 10% dialokasikan untuk Bidang Kesehatan (UU Nomor 36 Tahun 2009), 10% Dari Dana Transfer Umum (DTU) yang diterima oleh daerah harus dialokasikan sebagai Alokasi Dana Desa (ADD), dan minimal 25% untuk belanja infrastruktur daerah. Meskipun dalam pelaksanaannya daerah terkesan mengalami ketergantungan terhadap Dana Transfer dari pemerintah pusat, namun jika dilihat pembagian dan alokasi seperti yang diatur oleh pemerintah pusat, maka sebenarnya hal ini tidak sepenuhnya dapat didefinisikan sebagai ketergantungan, melainkan perpanjangan tangan, ataupun pelimpahan wewenang oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam mencapai tujuan bernegara (pelayanan publik).

Namun demikian, pemerintah daerah tentunya tetap harus terus berupaya untuk mengoptimalkan pengelolaan PAD. Selain level teknis di internal daerah tersebut, salah satu cara yang kemudian ditempuh oleh daerah adalah bekerja sama dengan KPK Bidang Koordinasi dan Supervisi Pencegahan, Badan Pertanahan, dan Bank Daerah untuk lebih mengoptimalkan PAD atas potensi-potensi yang ada.